Jednou a dost!
"O škodovce to tam musí mít snad statisíckrát," povzdechl jsem si při pohledu na dotazník přihlašování motorových vozidel, který obsahoval asi šedesát kolonek technických charakteristik, které bylo nutno ručně opisovat z˙technického průkazu. Modře svítící obrazovka počítačového monitoru za přepážkou mi připomněla, že pro zjednodušení tupé administrativy by přece stačilo propojit databázi evidence motorových vozidel s˙databází homologovaných vozidel. Tím by se ušetřila nutnost zbytečného vyplňování celé řady údajů, které by v˙elektronické podobě stačilo pro každý typ auta do počítače zavést jenom jednou!
Pak by při přihlašování nového vozidla stačilo uvést jen jeho typ, barvu, číslo podvozku a případně zvláštní výbavu a ostatní informace by se už natáhly z˙propojené databáze. Konec konců, v˙ideálním případě by se ani nemuselo uvádět ani jméno a adresa majitele - stačilo by jednoduše uvést rodné číslo nebo IČO držitele (pokud je jím právnická osoba) a veškeré potřebné informace by se doplnily z˙propojené databáze registru obyvatel (kterou u nás spravuje ministerstvo vnitra) nebo registru právnických osob.
Integrace údajů, které státní správa na různých místech shromažďuje a využití moderních informačních technologií by tak byly skutečně účinným nástrojem odbyrokratizování společnosti, mnohem efektivnějším, než s˙velkým bubnováním halasně vládou zřízená protibyrokratická komise.
Jiným, ještě křiklavějším příkladem je evidence sociálních dávek. Občan o ně musí žádat a vyplňovat složité formuláře, zatímco valnou většinu údajů, které do nich píše lze již odvodit z˙informací, které státní zpráva už na jiných místech stejně má. Údaje o osobních datech žadatele, jeho bydlišti, stáří jeho dětí, členech společné domácnosti (manželce a dětech bydlících na stejné adrese) lze odvodit z˙řádně vedeného registru obyvatel (jako výsledek dotazu nad databází). Přiznané příjmy fyzických osob jsou obsaženy na daňových úřadech. Při jejich elektronické evidenci by nebyl technický problém je konfrontovat s˙daty získanými z˙registru obyvatel a automaticky spočítat přiznaný příjem domácnosti. Na tomto základě lze již mnohé sociální dávky (např. přídavky na děti) spočítat automaticky aniž by o ně občan musel explicitně žádat. Po doplnění o některé další údaje (např. vzdálenost do zaměstnání, nutná k˙výpočtu dopravného apod.) již nic nestojí v˙cestě realizovat automatické vyplácení cílených sociálních dávek.
Celý systém sociálního zabezpečení by pak bylo možné obrátit: zatímco dnes občan - žadatel musí kontaktovat příslušná kontaktní místa a dožadovat se svých sociálních nároků, po zavedení integrovaného informačního systému státní správy by to byl naopak stát, který by kontaktoval občana. Každý občan by pravidelně od příslušného úřadu dostával dopis, který by ho informoval o údajích, které o něm má stát ve své evidenci, a o automaticky vypočtených sociálních dávkách, na která má podle těchto informací nárok. Po potvrzení těchto údajů a nahlášení případných změn (zasláním příslušného formuláře poštou) by se realizovalo vyplácení příslušných dávek.
V˙integrovaném informačním systému je důležité, že všechna data je možné pořizovat pouze jednou a následně je využívat pro veškeré návazné informace (obr. 1). To totiž umožňuje na jedné straně vysokou přesnost dat a jasnou odpovědnost za jejich pořizování i aktualizaci a na straně druhé i osvobození celé společnosti od zbytečné byrokracie (nesmyslného mnohonásobného vyplňování stejných údajů pro různé účely např. otravného opakovaného vypisování jména, příjmení, adresy a pod.).
Těžký porod
V˙poslední době se stále více hovoří o státním informačním systému. Zřídil se pro to zvláštní úřad, poslanci jednají o speciálních legislativních normách a velké počítačové a softwarové firmy se už chystají na boj o tučné státní zakázky.
Co ovšem zatím chybí, je jasná vládou deklarovaná koncepce jak má vypadat jeho celková struktura. Tuto koncepci zatím nepředložil ani sám nově vytvořený úřad, ani jeho stávající šéf.
Koordinovat vytváření informačního systém státní správy bez představy o celkové provázanosti všech subsystémů by bylo věru velmi odvážné rozhodnutí. Stát je zadavatel a odpovědní úředníci by měli mít alespoň rámcově jasno, co vlastně chtějí od firem, které se vytvoření informačního systému státní správy (po veřejné soutěži) ujmou.
Naštěstí je možné se porozhlédnout po okolní Evropě a poučit se. Ale nejenom to. V˙odborných kruzích je přeci dobře známo, že integrovaný systém státní správy zdaleka není novým a neznámým problémem, kterému se v˙minulosti u nás nikdo nevěnoval.
A tak mám trošinku pocit, že cudné mlčení o koncepci státního informačního systému je kapku umělé. Možná, že už je někde v˙tichosti připravena nějaká konzultační firma nebo systémový integrátor, který absenci koncepční představy odpovědných státních úředníků rychle vyřeší. Samozřejmě, za tučný peníz.
Základní trojice registrů
Řešení informačního systému státní správy ve svém jádru vychází z˙automatizace evidence, kterou stát už v˙té či oné podobě už po staletí dělá. Soupisy informací určené pro státní správu a místní samosprávu byly vytvářeny už hodně dávno. Měly podobu tlustých knih (matričních, pozemkových apod.), kartotékových lístků a nejnověji i elektronických databázových záznamů.
Mezi základní entity, o kterých stát vede nejrůznější evidenci, bezesporu patří fyzická osoba - občan. V˙matrikách se už po staletí evidují narození i úmrtí. Registrují se svatby a rozvody, a (ne ve všech státech) i bydliště občanů. U nás je vytvořen celostátní registr obyvatel v˙elektronické podobě, v˙němž by měl být každý občan jednoznačně identifikován svým rodným číslem. Zároveň jsou legislativně definovány instituce, které provádějí záznamy a aktualizace v˙tomto registru (matriky, obecní úřady, soudy, policie).
Další důležitou státní entitou v systému státní správy jsou právnické osoby: instituce, organizace a podnikatelé - z tohoto hlediska mám ovšem na mysli trochu širší pojetí právnické osoby než pouze osoby zapsané v˙podnikatelském rejstříku - řadím sem i živnostníky (ze systémového pohledu totiž fyzická osoba František Novák - občan je něco zhola jiného František Novák - živnostník). Evidence o právnických osobách je vedena na různých místech - v˙obchodním rejstříku, na živnostenských úřadech či, v˙případě spolků a organizací, na ministerstvu vnitra.
Třetí důležitou (a už po staletí evidovanou) entitou jsou pozemky a nemovitosti.
Ve všech vyspělých zemích proto tvoří základ informačního systému státní správy v˙té či oné podobě tři základní seznamy - jsou to registr obyvatel (ne ve všech zemích je ale realizován centralizovaným jmenným soupisem), registr pozemků a nemovitostí a registr právnických osob (podniků, živností, institucí apod.) - tj. těch, kdo u nás mají přiděleno IČO..
Legislativní předpisy podrobně ukládají i pravomoci těch institucí, které jsou odpovědny za pořizování a aktualizaci záznamů v˙příslušných registrech. Tak např. v˙České republice matrika vydává rodný a úmrtní list (a mění tím údaje v˙registru obyvatel), na příslušném oddělení policie se přihlašujeme k˙trvalému pobytu (a aktualizujeme údaj v˙registru obyvatel), živnostenský úřad vydává živnostenské listy (a aktualizuje údaje v˙příslušném registru), rejstříkový soud zapisuje a mění údaje v˙obchodním rejstříku, pozemkový úřad má v˙kompetenci aktualizovat záznamy o pozemcích a vlastnictví nemovitostech v˙příslušném katastrálním území apod.
Vždy je tedy určena jasná odpovědnost instituce (a příslušného úředníka) za pořizování a aktualizaci záznamu.
Všechny tyto tři výše zmíněné základní entity mezi sebou vstupují do vzájemných vztahů (obr. 2). Tak např. fyzická osoba může "vlastnit" právnickou osobu, právnická osoba může "zaměstnávat" fyzickou osobu, fyzická i právnická osoby může "vlastnit" pozemek či nemovitost apod.
Při automatizaci vedení tří základních registrů je proto nesmírně výhodné jejich vzájemné propojení. Toto propojení zajistí, že data ve všech třech registrech jsou konzistentní - změna v˙záznamu registru obyvatel (např. přestěhování osoby - podnikatele) se pak např. projeví i v˙příslušném odkazu z˙registru právnických osob a živností (vzniklého propojením stávajícího obchodního rejstříku a rejstříku živností vedených na obecních úřadech). Z˙hlediska konceptuálního databázového schématu se nám pak všechny tyto tři základní propojené registry jeví jako jedna propojená databáze, v níž je možno např. snadno zjistit, jaký pozemek či nemovitost daná fyzická osoba vlastní, jakým se případně zabývá podnikáním apod. Jeden registr zároveň nemusí být nutně realizován jedinou databázovou tabulkou.
Je zřejmé, že tyto údaje jsou na jedné straně vysoce citlivé, a je nutno legislativně chránit před zneužitím. Na druhé straně tato propojená databáze (v níž jsou přesně určeny kompetence těch, kdo její jednotlivé části smějí aktualizovat) poskytuje základ, na nějž je pak možno navázat další návazné informační subsystémy - např. subsystém daňových úřadů a celní správy, subsystém správy sociálního zabezpečení nebo zdravotnický registr aj.
Nepřítel podvodníků a byrokratů
Důležité je, že všechny návazné subsystémy využívají dat základních registrů a jsou jimi automaticky aktualizovány (obr. 3). Např. při přestěhování občana jsou nové údaje sděleny jen registru obyvatel a jeho prostřednictvím je tento údaj automaticky aktualizován ve˙ všech napojených subsystémech (daňovém, zdravotnickém, sociálním aj.), vázaných na danou osobu. Na druhé straně údaje z˙návazných registrů mohou sloužit impulsem k˙aktualizaci základních registrů - tak např. údaje o změně přechodného či trvalého bydliště mohou do systému přijít přes zdravotnický registr (při vyhledání zdravotní pomoci v˙místě skutečného bydliště). Zdravotnické zařízení také obvykle dříve než matrika zaregistruje narození a smrt občana - údaje ze zdravotnického subsystému proto mohou být podkladem pro avizování nutnosti matričního zápisu nebo pro zabránění dědických podvodů (po úmrtí občana mohou časné informace ze zdravotnického registru zablokovat možnost podvodných majetkových přesunů chtivých dědiců jménem zemřelého, jehož smrt ještě nebyla evidována v˙matrice).
Využívání údajů základních registrů může podstatně zvýšit efektivnost návazných informačních subsystémů - tak např. využitím registru obyvatel se dají velmi snadno realizovat zvací agendy na preventivní vyšetření.
Ale nejenom to. Napojením zdravotnického registru (který v˙části týkající se zdravotní dokumentace bude zřejmě decentralizován k˙jednotlivým zdravotnickým zařízením) na centrální registr obyvatel můžeme snadno dohledat příslušnou zdravotní dokumentaci daného pacienta (a případně si jí nechat poslat "po drátech," jak by mělo být v˙nadcházející internetové éře běžné).
Informačním propojením daňových úřadů se zúží pole pro daňové úniky. Snadno se totiž dají dohledat při daňových revizích odběratelské a dodavatelské faktury a kontrolovat řádný odvod DPH, přes registr obyvatel se dá dohledat aktuální adresa libovolného podnikatele, daňový úřad je automaticky upozorněn, že daňový poplatník zakoupil nemovitost atd.
Informační systém, mimo jiné, umožní snadno evidovat veškeré platby fyzickým osobám, což by mohlo přinést zjednodušení mzdové administrativy i další zábranu daňových úniků - pokud by se např. přijala legislativní novela, která by uložila veškeré platby fyzickým osobám realizovat přes informační systém (aby je bylo možno uznat jako daňový základ), pak by bylo snadné automaticky směrovat příslušné části této platby na konta zdravotního a sociálního pojištění či zálohy na daň. Pak by pozdní placení sociálního či zdravotního pojištění zaměstnanců (jak je u některých podnikatelů zvykem) by nebylo prakticky možné.
Protože v˙informačním systému by byly obsaženy nejen údaje o přiznaných příjmech fyzických osob, ale i data o jejich věku, věku jejich dětí, manželství i bydlení ve společné domácnosti, nic nestojí v˙cestě realizovat automatizované vyplácení cílených sociálních dávek a tak navíc ušetřit celý zbytečný aparát Ministerstva práce a sociálních věcí vytvořený pro tyto účely, včetně obrovských nákladů na zbytečné autonomní technické prostředky.
Hlavním přínosem integrace informačních systémů, kterou umožňují moderní technické prostředky a současná informační technologie je tedy osvobození občana od narůstající byrokracie.
To vše je u nás zatím jen teorie. Praxe v˙české republice je totiž bohužel dosud jiná. Prozatím jsou bez celkové jednotící koncepce vytvářeny autonomní, vzájemně příliš neprovázané informační systémy - daňových úřadů, celní správy, sociálního zabezpečení aj. Ty mohou sice přinést zisky firmám, které se podílejí na jejich zavedení, rozbujelou státní byrokracii však příliš neomezí. Čím déle bude přetrvávat současný stav, tím složitější (a dražší) bude pozdější integrace autonomních subsystémů.
Elektronický pomocník nebo Velký bratr z˙Orwelovy utopie?
Cesta k informační společnosti již byla nastoupena a je základním rysem vývoje současného světa bez ohledu na politické zaměření té či oné země. Budování integrovaného informačního systému státní správy by se proto nemělo stát předmětem politického hašteření mezi koalicí a opozicí. Předmětem politické soutěže by se měla stát koncepce rychlého vytvoření podmínek pro uplatnění nejmodernějších prostředků pro řízení společnosti a vstup mezi vyspělé země tohoto světa.
Je zapotřebí urychleně vypracovat takové zákony, které by tento rozvoj umožnily realizovat, odbyrokratizovaly státní správu a uvolnily občany od zbytečných činností. Tyto zákony musí legislativně vymezit možnosti a způsoby manipulace s˙daty, uloženými v˙informačním systému, stanovit oprávněnost přístupu k˙datům, způsoby jejich ochrany, archivace apod. Tak např. lékaři by měli mít přístup k˙zdravotním údajům svých pacientů, ale nikoli např. k˙jejich daňovým záznamům - to by bylo ostatně i technicky zabezpečeno tím, že jsou tato data ukládána do dvou oddělených subsystémů, napojených na jádro informačního systému.
Z˙jednoho subsystému by nemělo být možné se jednoduše propojit na jiný subsystém. Pokud z˙jednoho subsystému bude zapotřebí (pomocí SQL dotazu) využít data uložená v˙jiném subsystému, musí se to provádět předem přesně definovaným, povoleným a evidovaným způsobem.
Tak např., pokud subsystém sociálního zabezpečení při výpočtu sociálních dávek či sociálních nároků bude potřebovat v˙daňovém subsystému zjistit příslušná data, musí se tento dotaz a příslušné výpočty dít přesně určeným způsobem, nejlépe přes jádro informačního systému, tak aby např. nebylo možné si vytvořit paralelní kopii dat o přiznaných příjmech fyzických osob uvnitř sociálního subsystému.
Nad dodržování ochrany dat by ovšem měl ostřížím okem bdít speciální úřad, který (na rozdíl od stávajícího uspořádání v˙České republice) by ale neměl být totožný s˙úřadem, který by státní informační systém, resp. jeho jádro, provozoval.
Právě tato inspekce spolu s˙vhodnou legislativou zabezpečí, aby státní informační systém nebyl strašákem typu Orwelova "Velkého bratra", ale ochotným pomocníkem občanů. Konec konců, občané si ho ve svých daních platí.
Příkladů funkčně i provozně ověřených řešení státních informačních systémů je ve světě dostatek včetně forem i prostředků ochrany takových systémů před zneužitím. Stačí se jen porozhlédnout. Řešení tohoto problému ukáže zralost naší společnosti pro vstup do Evropského Společenství.
Legendy k obrázkům:
Dvě zásady pro správnou funkci informačních systémů
Tři základní entity v systému státní správy
Zjednodušené schéma struktury státního informačního systém
What a good post！It’s worth a read. Please update the posts! mattresses
